CQ9电子法律援助事业需要更多的“1+1”

　　CQ9电子：本文回顾法律援助发展历史，认为国家保障与社会参与相结合是法律援助工作的特色。讨论了与此有关的四个问题：①既然律师（或者社会组织）就能做法律援助，为何要设立法律援助机构？②法律援助有没有专业性，专业性强不强？③律师如何做公益，如何参与法律援助，参与渠道是否畅通？④律所和律师在公益和商业之间是否存在冲突？本文的基本观点是：法律援助机构、律师等在法律援助工作中都很重要，法律援助的专业性很强，律师参与公益与商业并无矛盾，两者应当融合发展。以“1+1”行动为例，该行动深度体现了政府保障和社会参与相结合，可以将“1+1”作为一种方法论推动法律援助事业的发展。

　　笔者是北京市致诚律师事务所的一名律师，2021年报名参加了“1+1”中国法律援助志愿者行动，在工作过程中，笔者常常思考法律援助的意义。回顾其发展，分析其实践，希望通过研究并提出些许建议，切实为法律援助做一点事情。

　　为受援人提供法律援助——2002年，司法部印发了《关于开展公职律师试点工作的意见》和《关于开展公司律师试点工作的意见》。其中，《关于开展公职律师试点工作的意见》明确公职律师的职责范围包括“为受援人提供法律援助”。近20年来，“为受援人提供法律援助”这句话记得特别清晰，仿佛就在眼前。

　　政府的责任——2003年，国务院通过了《法律援助条例》（以下简称《条例》）。《条例》第三条规定了“法律援助是政府的责任”，这是《条例》的重要成果。2021年，国家制定了法律援助法，更是实现了很多法律援助人的立法梦想。法律援助法第二条规定“本法所称法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度”。第三条规定法律援助工作“实行国家保障与社会参与相结合。”法律援助法正式明确法律援助是国家的责任，在《条例》明确“法律援助是政府的责任”的基础上前进一大步，体现了党和国家对法律援助的高度重视。

　　建机构——全国目前已经普遍设立了法律援助机构（很多地方现在是公共法律服务中心，法律援助是其重要的职能）。《中国法律援助制度诞生的前前后后》这本书记录了法律援助事业早期历史，我国是在1994年提出探索建立法律援助制度，法律援助机构逐步健全是一个比较长的历史过程。法律援助法明确“县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构”，说明法律已经要求普遍设立法律援助机构。

　　办案专款——法律援助早期，各地没有专项经费，全靠司法行政机关调剂经费，没有钱发放办案补贴。在《条例》制定过程中，各方一直在争取将法律援助经费纳入财政预算写进去，但是没有完全实现。《条例》写的是“为法律援助提供财政支持”。2004年，司法部、民政部、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、卫生部、国家工商行政管理总局、国家档案局出台《关于贯彻落实法律援助条例切实解决困难群众打官司难问题的意见》。这个文件当时称为“九部门意见”。文件规定“将每年法律援助所需要的经费数额，逐步纳入年度财政预算”，明确“省级财政部门应设立法律援助专项经费”“中央财政根据财力可能积极支持贫困地区开展法律援助工作”。因为这个文件，纳入财政预算有了明确的说法，并且有了两个新的制度，一个是“中央补助地方法律援助办案专款”，一个是“省级法律援助专项经费”，分别用于支持经济欠发达的省份以及省内贫困地区开展法律援助工作，经费额度不断增加，这些钱全部直接用于为受援人办理法律援助案件。

　　基金会“品牌”项目——法律援助资金除了财政拨款，还有社会捐助，基金会在社会捐助方面发挥了重要作用。中国法律援助基金会是经国务院批准，于1997年在民政部依法登记成立的公募基金会。基金会的工作很有特色。在举办公益活动方面，2003年8月，司法部、中央文明办、中央综治办、全国总工会、共青团中央、中央电视台联合开展“为实现公平和正义——法律援助在中国”大型公益活动，许多工作是由基金会承办，扩大了法律援助的社会影响。在筹集资金实施法律援助方面，中央彩票公益金法律援助项目将律师事务所，工会、妇联等维权机构，从事法律援助的民间组织、法学高等院校学生社团组织起来，每年有570多家实施单位，为农民工、残疾人、老年人、妇女和未成年人提供免费法律服务。在推动提高法律援助办案质量方面，法学家、“人民教育家”高铭暄捐出100万元的个人积蓄，设立“高铭暄优秀法律援助案例奖”。

　　法援人的努力——全国定期评选表彰法律援助先进集体先进个人，以表彰司法行政机关、法律援助机构、司法所、律所、群团组织、社会组织及其人员等对于法律援助工作所做出的贡献。比如，佟丽华律师致力于农民工权益维护和青少年权益保护，深度参与未成年人保护法立法工作。比如，湖北省黄石市司法局的王林以前是一名执业律师，执业过程中时常主动帮助困难群众，为他们提供免费法律帮助。1997年司法部下发了《关于开展法律援助工作的通知》后，黄石市司法局筹建法律援助中心，王林主动请缨，在资金、设备、人员都存在极大困难的情况下，他不等不靠，拿出自己的积蓄，主动承担起法律援助中心的组建工作。

　　法律援助法第三条规定“法律援助工作坚持中国领导，坚持以人民为中心，尊重和保障人权，遵循公开、公平、公正的原则，实行国家保障与社会参与相结合。”这些都是我们开展法律援助工作必须坚持的。CQ9电子国家保障与社会参与相结合，符合法律援助工作的规律，是法律援助工作的特色，也是法律援助工作的真实写照。但是，从过去到现在，在国家保障与社会参与方面，也有一些疑问，有一些不同的认识，需要我们进一步思考、研究、实践、回答。

　　有人问，既然律师（或者社会组织）就能做法律援助，何必动用政府资源设立法律援助机构？笔者认为，一方面，国家提出建立法律援助制度（当时没有立法），推动建立法律援助机构，法律援助机构开展宣传、组织实施法律援助，才使得社会公众了解和能够申请法律援助，才使得律师深入接触到和有机会承办法律援助案件。在这个意义上来说，法律援助制度是法律援助机构加上某种机制（顶层设计）。因此，没有法律援助制度，就没有法律援助机构。没有法律援助机构，法律援助制度也无法运行。比如，笔者在海南省澄迈县司法局公共法律服务中心做“1+1”律师，12348电话铃声不断，上门来咨询和申请法律援助的群众络绎不绝，笔者亲身感受到群众认可和信任政府这项职能。可以设想，如果困难群众都去当地最好的律师事务所寻求帮助，而无力支付律师费，这家律所又该如何面对呢？另一方面，法律援助法有关条文可以看出法律援助机构决定提供、不予提供、终止法律援助是公权力行为，律所能够实施的是根据法律援助机构指派，提供法律援助的服务行为。律师们自愿为困难群众提供一些法律援助，不足以形成制度形成规模，无法从根本上满足群众的法律援助需求。党和政府为了保障困难群众的权益，设立专门的法律援助机构，统筹安排法律援助工作，调动律师资源，为律师开展法律援助提供基本保障，更有利于制度化地推进法律援助事业，是长久之策。

　　有人问，法律援助有没有专业性？专业性强不强？有人认为法律援助没有什么专业性。其主要论据是：法律援助机构的管理工作专业性不强，普通的工作人员（非法律专业或者没有法律职业资格）都可以从事；法律援助的案件都是简单案件，没有复杂的；法律援助是免费的，免费的必然质量不高，一般就是走走过场；大律师、有案源的律师不会去办法律援助案件，年轻的刚执业的没有案源的律师才去办法律援助案件。

　　笔者认为，法律援助机构管理工作是专业的，由于法律援助管理工作涉及到法律纠纷和案件，比一般的行政工作更具有法律专业性。受理审查法律援助申请，首先看当事人的申请事项是否符合法律援助范围。这些事项，对应的是最高人民法院规定的案由，必须初步分析原被告是谁以及他们之间法律关系性质，以判断是否符合法律援助范围。如果符合法律援助范围，再看申请人是否符合经济困难标准。法律援助范围和经济困难标准规定在法律援助法、《条例》和国务院有关文件以及省区市有关立法文件里。审查过程中，既要严格对照文件规定，又要运用法律知识和实务经验去分析判断，必要时还需要查证，从而依法作出处理决定。实践中，可能存在审查不严的情况，有的应该提供法律援助予以代理，却只是解答了咨询；或者不实质符合经济条件仅凭有关单位出具证明而提供了法律援助，或者农民工讨薪本来应该不审查经济困难条件，却要求其提供经济困难证明。法律援助机构还要评估监督办案质量。对比实际中的要求和操作流程，笔者发现法律援助机构对案件的管理明显比律所更规范，法律援助机构要对部分开庭案件进行旁听，主动听取办案机关和受援人对承办律师的意见，事后全面对办结的案件进行评估打分，这些都是保障办案质量的有效措施。

　　法律援助办案必须符合质量标准。法律援助法第十九条规定“法律援助人员应当依法履行职责，及时为受援人提供符合标准的法律援助服务，维护受援人的合法权益。CQ9电子”法律援助办案专业化是保障质量的必要措施。现在法律援助案件涉及很多方面，法律援助范围不断拓宽，法律援助和医疗一样，也需要分科，法律援助不仅需要一般的“诊所”，也需要“专科医院”，需要“急诊”服务。所以，在法律援助工作，引导专业化非常重要，律所和律师要在法律援助中做到专业化。大力培育专业的法律援助服务力量，在相关的专业领域培育公益组织和公益律师队伍，是有效调动社会资源、实现专业化的重要途径。

　　法律援助办案专业化，还要求有大局意识、善于做群众工作。做好法律援助工作对于维护社会和谐稳定有重大意义。法律援助案件涉及的都是群众利益，群众利益无小事，如果处理不好，既影响了群众利益，还容易引发恶性案件或者件。

　　有人问，律师如何做公益，如何参与法律援助，渠道是否畅通？笔者认为，有必要了解法律援助、公益法律服务、（律师或者法律援助）志愿服务等概念，以拓展认识，加深对法律援助工作的理解，让法律援助协同其它制度一起发展。公益法律服务范围比较广，按照2019年世界律师大会有关发言，可以分为：（1）面向特殊群体的公益法律服务，包括免费或者显著降低收费的方式。办理法律援助案件是律师为经济困难人群提供公益法律服务的重要形式。（2）面向中西部偏远贫困地区的公益法律服务，包括“1+1”中国法律援助志愿者行动、“律师服务团”等。（3）面向不特定公众的普惠性公益法律服务，包括宪法宣传周活动、三大平台义务解答群众法律咨询、律师调解、村（居）法律顾问。各地司法局组织实施法律援助，有采用传统的指派方式，有采取政府采购方式，有招募志愿律师方式，有实行受援人“点援制”。此外，财政部、司法部《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》规定了有关的承办方式。

　　由此可见，从律师参与的角度看，律师提供法律援助是公益法律服务的重要形式，志愿服务是开展公益法律服务包括法律援助的重要方法。律师参与法律援助（或者公益法律服务）的方式有：（1）所在律所通过政府采购成为法律援助案件承办单位。（2）所在律所或者关联的法律援助类民办非企业单位成为彩票公益金项目的实施单位。（3）律师申请成为法律援助机构的志愿律师。（4）申请参加“1+1”法律援助志愿者行动和“律师服务团”。（5）律所接受法律援助机构指派或者有关单位商请，办理法律援助案件。（6）律师通过律所，免费或者显著降低收费，直接接受经济困难的当事人委托，提供公益法律服务。（7）在司法局、有关单位或者律所的组织下，开展其它形式的公益法律服务。

　　有人问，律所和律师在公益和商业之间是否冲突？2019年世界律师大会律师公益法律服务与社会责任分论坛有关总结发言指出“律师这个行业的灵魂是什么，是我们的公益，律师这个行业的灵魂是我们如何在为客户提供法律服务的同时来承担社会责任。”那么，律所具体如何统筹兼顾公益与商业之间的关系呢？

　　商业化的大型律所：笔者曾经在一个有几百名律师的全国优秀律所工作过，该所设有公益委员会，很有成效地开展了一些公益项目。在参与有关讨论时，我建议律所与法律援助机构进行联系，开展法律援助。但随后也出现一些问题，一是律师匹配问题，有时候法律援助机构指派案件，公益委员会却很难匹配到承办律师。为什么难以找到承办律师呢？可能的原因是开庭时间冲突，律师对该类型案件不熟悉，个别律师担心承办法律援助案件多了会影响自己商业律师的形象和定位，影响客户观感。二是激励机制问题。公益委员会推动律所对承办律师予以补贴，但是决策部门很难出台意见。为什么律所考虑对承办法律援助案件的律师给予补贴呢，一方面是鼓励律师办理法律援助案件，另一方面可能是政府给的法律援助办案补贴金额偏低，办理法律援助案件会影响到律师的收入。这些是发展中的问题，可以逐步研究解决，但反映出大型律所需要进一步探索参与法律援助有效方式的问题。

　　中小律所：中小律所有通过政府采购方式成为法律援助案件的承办单位的，有长期在法律援助工作中业绩突出的，有积极承办法律援助案件的，这些律所是法律援助承办单位中普遍的主体，也是法律援助的重要力量。从他们的工作量看，商业案件总体占大部分，法律援助案件为少部分。

　　最后是以公益为主要特色的律所（专业公益法律服务机构）：以笔者所在的北京市致诚律师事务所为例。佟丽华主任依托致诚律师事务所，创办了北京市致诚农民工法律援助与研究中心和青少年法律援助与研究中心。他推动全国律协成立未成年人保护委员会，搭建全国律师青少年权益保护协作网络。从2005年成立至2021年上半年，北京致诚农民工法律援助与研究中心共接待法律咨询超11万件30余万人次，共办结案件11828件，帮助17201名农民工挽回经济损失3亿余元。二十多年过去，致诚已经成为我国公益法律服务的主要倡导者和积极行动者。

　　过去十多年，致诚律所不办收费案件，机构人员和日常运转开支一方面由佟丽华寻求项目资金的支持，另一方面由中国法律援助基金会对法律援助项目给予支持；还有一些指派的法律援助案件获得一些补贴。人员流失和运行成本较高，使得致诚考虑进一步调整，逐步放开商业案件办理。律所决定在不影响公益事业发展前提下，通过办理商业案件为公益事业增加发展后劲。一方面引进商业律师人才，另一方面鼓励本所的公益律师办理商业案件。在涉及刑事、银行、担保、建筑、租赁等纠纷解决以及担任企业、社会组织法律顾问中取得了很好的业绩，公益律师承办商事案件也增加了收入。实践中发现，律所的公益律师本来就很规范、专业，这些特点有利于承办商业案件，甚至有的公益律师还具有金融领域资深经历，办过很多经典案例。专职律师的专业精神是共通的，公益与商业就这样有机融合起来。笔者在律所办理几年商业案件，锻炼了自己的专业能力，然后才参加“1+1”项目开展法律援助志愿服务，也说明律师进入公益和商业领域、办理公益和商业案件，并无矛盾。

　　法律援助的国家保障和社会参与要抓住重点、突出联结点。国家保障的重点在于完善制度、落实经费、畅通申请渠道、畅通律师参与渠道、监督办案质量，社会参与的重点在于各方面遵循公益规律，发挥自身优势，满足各层次各形态的法律援助需求，提升法律援助的社会化和专业化水平，接受监督保证工作质量。两者之间的联结点可能在于拓宽律师参与的渠道，调动律师的优势。如何概括上述解决“方案”，是笔者一直思考的问题。逐步了解志愿服务以及参加“1+1”行动，笔者有一些新的启发。2005年，司法部共青团中央实施西部基层法律援助志愿服务行动，招募大学生志愿者开展法律援助。2009年“1+1”行动启动。2021年7月，笔者申请参加这个项目，安排在海南省澄迈县提供为期一年的法律援助志愿服务工作，办理法律援助案件。笔者认为这个项目，是深受党委政府肯定、律师喜欢、群众欢迎的项目。它有以下几个值得思考之处。

　　第一，“1+1”行动得到了法律援助法的认可和支持。法律援助法第十八条明确规定“国家建立健全法律服务资源依法跨区域流动机制，鼓励和支持律师事务所、律师、法律援助志愿者等在法律服务资源相对短缺地区提供法律援助。”今后可以大力贯彻落实法律援助法的规定，深化这一工作。

　　第二，“1+1”行动是品牌。“1+1”中国法律援助志愿者行动项目由司法部、共青团中央发起，每年组织一批律师志愿者、大学生志愿者，到中西部无律师县和律师资源短缺的贫困县服务一年，为当地的经济困难群众提供法律援助服务。“1+1”项目办设在中国法律援助基金会。从2009年项目实施以来，已连续九年向中西部地区的392个县（区）派出了1100多名法律援助志愿者，共办理法律援助案件62202件，为上百万困难群众提供了优质的法律服务，开展普法宣传和法治讲座19445余场，化解了上万起群体性矛盾纠纷，直接受益群众达1587万余人，为受援群众挽回经济损失约为36.1亿元。2012年9月，“1+1”行动被中央创先争优领导小组评定为“全国100个特色做法”，可谓实至名归。特色做法就是品牌。“1+1”行动的意义值得深入调研和总结。

　　第三，“1+1”志愿者的事迹可以提炼一种精神。陈贤律师说“只要身体允许，我会一直援助下去，把法治的阳光播撒到祖国边疆。”马兰律师说“这么多年来，我一直希望做点公益，成为志愿律师圆了我多年的梦。”“法律援助之路，让我收获的不仅仅是责任，还有精神上的盛宴。”“因为喜欢，所以执着。”郑进东律师说“当受援群众脸上的愁云不再，当的合法权益得到保护，当群众通过法援真切感受到法律的公平、正义时，我感到很欣慰，因为这是对法律援助志愿律师的认同。”娄恒文律师说“公平和正义，是我们每个社会人的追求；扶助贫弱也是我们每个人心底的善良。有机会通过自己的手，自己的知识，自己的认知，自己的执业，从微小处尽自己的力量来促进这样的目标，CQ9电子实现人生的追求和善良，这是从未有过的成就感。”通过这些语句，能够感受到律师们对法律援助的热爱和线”精神如果能够概括和推广，有利于推动法律援助事业的发展，促进法治建设，加强社会主义精神文明建设。

　　特别重要的是，“1+1”行动深度体现了政府保障和社会参与相结合。国家保障体现在制度保障，领导重视，相关部门发起承办，派出地、服务地的司法行政机关、法律援助机构支持和落实。社会参与体现在项目办公室设在中国法律援助基金会、律师协会支持配合、律师积极参与、基金会和社会有关方面予以资金支持。所以，有一种感觉，“1+1”行动不仅仅是律师志愿者和大学生志愿者的结合，更重要的是体现了“国家保障+社会参与”的结合，那么，“国家保障与社会参与”应该就是法律援助工作的最大“1+1”。

　　由此想到，从“1+1”行动中，可以提取出“1+1”作为一种方法论。“1+1”行动中，仅仅是志愿者，不可能产生“1+1”行动。从大的方面来看，是“党委政府推动支持+社会各方积极组织”的结合（实质上就是“国家保障+社会参与”）。从制度和实践的关系看，“1+1”行动是“法律援助制度+法律援助实践”的结合。从发起单位来看，是“司法部+团中央”的结合。从组织实施来看，是各部门的结合，中国法律援助基金会是这种结合的联结点（项目办公室设在基金会）。从工作视角来看，是“法律援助+志愿服务”的结合。从律师的来源和去向来看，是“派出地+服务地”的结合，或者说“东中部+西部”的结合。

　　“1+1”如果是一种方法论，那么就可以结合实际，按照这种方法，进行更多探索和实践。在法律援助工作中，充分运用在宏观主体方面“国家保障+社会参与”，在经费保障方面“财政拨款+社会捐助”，在实施主体方面“法律援助机构+社会组织”，在实施方式方面“指派+志愿服务”、在运行路径方面“法律援助制度+法律援助实践”等多项“1+1”方法，进而更好地贯彻实施法律援助法，更有力地推动法律援助事业的发展。